مدل جدید قراردادهای نفتی و عدم نقض حاکمیت تولید

بنابراین عملکرد شرکتهای ملی نفت به طور مستقیم بر عملکرد شرکتهای خصوصی و بین المللی نفت نیز موثر است.

سیاستهای متنج از عملکرد بخش دولتی نفت خام که از طریق اداره شرکتهای ملی نفت حاصل می شود به طور عموم اهداف توسعه ای، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را دنبال می کند، به طور کلی هدف اصلی این شرکتها حداکثر کردن خالص ارزش کنونی منافع اقتصادی حاصل ازاکتشاف و تولید نفت خام و گاز طبیعی همراه با تداوم فرآیند توسعه منابع، توسعه مبادلات تجاری، خودکفائی انرژی و امنیت عرضه است.

مهمترین عامل توسعه بخش نفت بکارگیری و بهره برداری از امکانات داخلی و بین المللی با هدف بهینه کردن ارزش منابع طی دوره حیات اقتصادی و  میان نسلی این منابع است.

بررسی تاریخی توسعه نیافتگی بخش نفت طی دوره بیش از ١٠٠ ساله ای که از اکتشاف و تولید نفت خام در کشور گذشته است، همواره این سوال را پیش روی محققان قرار می دهد که علت توسعه نیافتگی صنعت دیرپای نفت در چیست؟ چرا نتوانسته ایم با وجود این منابع از دایره تنگ عدم توسعه یافتگی خلاصی یابیم، نظام توسعه مناسب صنعت نفت در کشور چیست؟ الزامات قراردادهای نفتی برای دستیابی به حداکثر منافع در چارچوب تولید صیانتی و توسعه شرکت های دانش بنیان داخلی چیست؟ چگونه می توان از تجربیات شرکتهای ملی موفق نفت در دنیا استفاده کرد تا الگوی مناسب توسعه فراگیر و پایداردر بخش های مختلف اقتصادی را یافت؟

بررسی تاریخی دوره های مختلف توسعه در کشور می تواند تا حدودی چراغ راه آینده شود.

نخستین قرارداد اکتشاف و توسعه نفت که به بهره برداری رسید، قرارداد امتیازی است که در سال ١٢٨٠ هجری شمسی بین مظفرالدین شاه و ویلیام ناکس دارسی منعقد شد، به موجب این موافقتنامه اجازه اکتشاف، استخراج و بهره برداری برای بخشی ازسرزمین ایران معادل  ٥٠٠  هزار متر مربع به مدت ٦٠ سال در قبال١٦ درصد حق مالکانه و سهیم شدن دولت به میزان١٠٠ هزار دلار در سهام شرکت داده شد. البته این توافقنامه در سال  ١٩٣٣ میلادی (١٣١٢ ه.ش) در زمان رضا شاه پهلوی مورد بازنگری قرار گرفت و بااندکی تغییر به مدت  ٦٠ سال دیگر تمدید شد. در قراردادهای امتیازی یادشده نه تنها حقوق مربوط به حاکمیت و مالکیت دولت مرکزی بر مخازن نقض می شد، امکان نظارت و بازرسی بر نحوه عملیات طی دوره های مختلف اکتشاف، توسعه و بهره برداری نیز وجود نداشت. به دلیل عدم حضور و مشارکت کارشناسان داخلی نیز امکان انتقال دانش فنی و مهارتهای مدیریتی نیز وجود نداشت، ضمن این که منافع حداکثری ملی نیز از فعالیت شرکتهای نفتی بدست نمی آمد. بنابراین قرادادهای امتیازی با شرایط فوق هرگز نمی تواند هیچ یک از معیارهای مطلوب و مورد نظر توسعه را تامین کند.

بعد ازملی شدن صنعت نفت در ٢٩ اسفند سال ١٣٢٩ قراردادهای امتیازی لغو شد و شرکت ملی نقت ایران به موجب قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران در ٥ آذر ١٣٣١ تاسیس شد. به موجب این قانون شرکت ملی نقت ایران وظیفه مدیریت و عملیات مربوط به اکتشاف، استخراج و بهره برداری و همچنین دیگر عملیات مرتبط با پالایش، حمل و نقل و توزیع و صادرات نفت خام را عهده دار شد.

به دنبال سقوط دولت مصدق در سال ١٣٣٢ مجددا مستشاران خارجی قرارداد دیگری تحت عنوان قرارداد کنسرسیوم برای تسلط شرکتهای نفتی انگلیسی، آمریکائی، هلندی و فرانسوی تحت قراردادهای امتیازی البته با مدت زمان کوتاه تر و افزایش حق مالکانه و پرداخت مالیات امضا کردند، اما همچنان دولت ایران حاکمیت و مالکیتی بر منابع نفت و گاز مناطق تحت قرارداد نداشت.ضمن این که هیچگونه مدیریتی بر نحوه استخراج و برداشت اعمال نمی کرد.

با افزایش قیمت نفت خام در سال ١٣٥٣ هجری شمسی، «قانون نفت» به منظور اعمال حق حاکمیت و مالکیت ملی نسبت به منابع نفتی به تصویب رسید. به موجب این قانون شرکت ملی نفت ایران عهده دار فعالیتهای انحصاری در زمینه اکتشاف، توسعه، تولید و بهره برداری و توریع نفت در سراسر کشور و فلات قاره شد و در صورت نیاز به خدمات پیمانکاران بین المللی، قراردادهای نفتی باید تحت شرایط قراردادهای خدماتی امضا شود. نکته قابل توجه این است که به موجب این قانون قراردادهای پیشین ملغی نشد. از آن تاریخ تا پیروزی انقلاب اسلامی ٦ قرارداد خدماتی منعقد شد.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی طی ماده واحده مصوب شورای انقلاب، همه قراردادهای نفتی مغایر با قانون ملی شدن صنعت نفت ملغی شد.

بر اساس قوانین موضوعی در قانون اساسی و همچنین قانون نفت مصوب سال ١٣٦٦، منابع نفت کشور جزو انفال و ثروتهای عمومی شناخته شد و اعمال حق حاکمیت و مالکیت این منابع و تاسیسات آن به عهده وزارت نفت قرار داده شد. به این ترتیب انجام سرمایه گذاری خارجی در این بخش غیر مجاز شناخته شد. 

بدنبال مشکلات ناشی از عدم سرمایه گذاری مناسب در این بخش برای نخستین بار در قانون بودجه سال ١٣٧٣ کل کشور، اجازه امضای قراردادهای خدماتی موسوم به قراردادهای بیع متقابل با شرکت های نفتی بین المللی داده شد. 

مهمترین ویژگی قراردادهای بیع متقابل نبود ضمانت بازپرداخت تعهدات توسط نهادهای قانونی نظیر بانک مرکزی بود و ریسک سرمایه گذاری به عهده پیمانکار قرار داده می شد. بازپرداخت تعهدها به طور انحصاری از محل درآمد حاصل از تولید محصولات میدان امکانپذیر بود.

پس از دریافت مجوز انعقاد قراردادهای خدماتی تحت عنوان بیع متقابل، شرکت ملی نفت ایران نسبت به انعقاد قراردادهای بیع متقابل با شرکتهای معتبر بین المللی نظیر توتال، شل، انی و استات اویل در زمینه توسعه میادین نفت و گاز  اقدام کرد. قراردادهای مزبور با توجه به توقف سرمایه گذاری طی حداقل دو دهه بعد از انقلاب اسلامی و آسیب دیدن بخش عمده ای از تاسیسات میدان های کشور در اثر جنگ، نتایج مثبتی به همراه داشت به طوری که حدود روزانه یک میلیون بشکه نفت خام، بیش از ٣٥٠ میلیون مترمکعب در روز گاز طبیعی و حدود ٣٢٠ هزار بشکه در روز میعانات به ظرفیت تولید نفت و گاز کشور افزوده شد.

پس از گذشت حدود دو دهه از نخستین قراردادهای بیع متقابل و مواجهه با موانع مختلف داخلی و بین المللی، توسعه همه جانبه صنعت نفت از طریق قراردادهای بیع متقابل با موانع جدی روبرو شده است بنابراین ضرورت استفاده از مدل جدیدی از قرارداد احساس شد که چارچوب این مدل در ٢ سال و اندی گذشته آماده و به تائید هیئت دولت رسید اما در ادامه راه با منتقدان جدی مواجه شد یکی از موارد انتقادی در این مدل از قراردادها نقض حاکمیت تولید است. لیکن برای روشن شدن موارد افتراق قراردادهای جدید با قراردادهای بیع متقابل در حوزه مالکیت و حاکمیت لازم است تنها موارداصلاحی در این حوزه مورد توجه قرار گیرد.

١- قراردادهای اکتشافی بیع متقابل  بر اساس منطقه و میزان فعالیت و سقف سرمایه گذاری  مشخص بین شرکت ملی نفت ایران و پیمانکاران متقاضی منعقد می شد. پس از اتمام عملیات اکتشاف، موضوع تجاری شناخته شدن میدان با در نظر گرفتن اطلاعات دریافتی از مطالعات انجام شده در مرحله اکتشاف و برآورد هزینه های سرمایه گذاری و میزان تولید  و قیمت محصولات در شرکت ملی نقت ایران مورد ارزیابی فنی و اقتصادی قرار می گرفت. پس از مرحله اکتشاف و در صورت تجاری شناخته شدن میدان، طرح جامع توسعه (MDP)  برای انجام مراحل بعدی از سوی پیمانکار با همکاری شرکتهای توسعه ای تحت پوشش تهیه و پس از بررسی به تصویب هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران می رسید. از آنجائیکه هنوز متن قراردادهای جدید در بخش اکتشاف منتشر نشده است، لیکن با توجه به مفاد مصوبه هیئت دولت بنظر می رسد که تغییر جدی در متن قراردادهای خدماتی جدید در بخش اکتشاف انجام نشده باشد.

٢- طرح جامع توسعه میدان (MDP) که از سوی پیمانکار مرحله اکتشاف با همکاری شرکت ملی نفت ایران تهیه شده  و یا در صورتیکه راسا از سوی شرکت ملی نفت ایران بعد از انجام مراحل اکتشاف از سوی مدیریت اکتشاف تهیه شده است، مبنای نقشه راه توسعه در قرارداد بیع متقابل قرار می گرفت. ولیکن در قراردادهای جدید پیش بینی شده است که نقشه راه توسعه پس از دریافت مصوبات لازم از شرکت ملی نفت ایران متناسب با یافته‌های جدید در هنگام توسعه و رفتار واقعی میدان/ مخزن در مراحل تولید قابل بازنگری باشد، انجام تغییرات در طرح جامع توسعه در قراردادهای بیع متقابل با توجه به محدودیت سقف سرمایه گذاری و همچنین الزام پیمانکار در انجام مراحل توسعه در چارچوب (MDP) و زمانبر بودن اصلاحات لازم و اخذ مجوزهای مربوطه با موانع جدی روبرو بود. لیکن در قراردادهای جدید انعطاف بیشتری در اجرای قراردادهای توسعه متناسب با شرایط توسعه بهینه از میدان فراهم شده است.

٣- در قراردادهای جدید، حاکمیت و مالکیت کشور میزبان با توجه به حضور شرکت ملی نفت در مراحل مختلف برنامه ریزی و تصمیم گیری از مرحله اکتشاف و سپس تهیه MDP (Master Development Plan) و تصویب مراحل مختلف اجرا از طریق تصویب در هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران و (JMC(Joint Management Committee که در حقیقت متشکل از نمایندگان شرکت ملی نفت ایران و پیمانکار است، هر مرحله از تصمیم گیری براساس مفاد MDP که پیش تر به تصویب هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران رسیده است انجام خواهد شد. فقط تفاوت قراردادهای بیع متقابل و IPC در این مرحله طبق قانون، اقدام های مشترک برای افزایش ضریب بازیافت از طریق انجام مطالعات تکمیلی زمین شناسی، مهندسی نفت و مخازن، اجرای طرحهای ژئوفیزیک . لرزه نگاری در همه مراحل تولید و اصلاح MDP در هر مرحله از توسعه و بهره برداری پس از تصویب در هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران است  که در راستای تولید صیانتی و بهینه از مخزن پیش بینی شده است. بنابراین نقشه راه توسعه در هر مرحله با تصویب و موافقت شرکت ملی نفت ایران خواهد بود و از این نظر حاکمیت و مالکیت میزبان بر مخزن تفاوتی با قراردادهای بیع متقابل ندارد. با توجه به باز بودن سقف سرمایه گذاری، موانع دشوار و جدی جهت اصلاح مجوزهای قانونی در این ارتباط را نیز نخواهد داشت.

٤- نظارت و بازرسی فعالیتهای اجرائی پیمانکار در مراحل مختلف اکتشاف، توسعه و بهره برداری، و دسترسی به صورتهای مالی پیمانکار در قراردادهای جدید تفاوتی با قراردادهای بیع متقابل نکرده است و همچنان شرکت ملی نفت ایران از طریق شرکتهای توسعه ای مجری می تواند نظارت عالیه خود بر فعالیت پیمانکار در مراحل مختلف را اعمال کنند. هزینه های هر مرحله از توسعه و بهره برداری از طریق برگزاری مناقصات براورد و تعیین می شود و با توجه به حجم سرمایه گذاری می بایست به تصویب کمیته مدیریت مشترک و در صورت نیاز و افزایش از سقف تعیین شده در قرارداد، به تائید شرکت ملی نفت ایران برسد. 
٥-حاکمیت و مالکیت شرکت ملی نفت ایران طی دوره بهره برداری نیز از طریق ایجاد شرکت مشترک و لزوم تصویب هر گونه تغییرات نسبت به نقشه راه اولیه در هر مرحله، از سوی شرکت ملی نفت ایران و یا در صورت نیاز شرکتهای تولیدی هیچ خدشه ای به منافع ملی از ناحیه اعمال مالکیت و حاکمیت  ایجاد نمی کند. ضمن این که لزوم اعمال تغییرات فوق برای دستیابی به اهداف تولید صیانتی، انتقال دانش فنی و مدیریت به شرکتهای اکتشاف و تولید داخلی الزامی است.

٦- موضوع دیگری که در مخالفت نسبت به قراردادهای جدید از طرف برخی مطرح شده است، موضوع دستیابی پیمانکار به اطلاعات مخزن است، لیکن درجه دستیابی پیمانکار به اطلاعات مخزن در دو قرارداد بیع متقابل و IPC تفاوتی ندارد و نمی توان با استناد به محرمانه بودن اطلاعات مخزن، قراردادهای IPC  را متفاوت از قراردادهای بیع متقابل معرفی کرد.